Infolatam
Cadiz, 16 noviembre 2012
Resumen ejecutivo
En el corto plazo, América Latina crecerá a tasas relativamente altas y tiene margen para actuar contracíclicamente en caso que fuese necesario. Sin embargo, la región enfrenta un escenario de mediano plazo complejo. La menor demanda externa pondrá al descubierto las limitaciones del actual patrón de crecimiento basado en la escasa incorporación de valor agregado y la exportación de recursos naturales en muchos países de la región. Los gobiernos latinoamericanos deben tomar ahora las medidas –consistentes con las políticas macroeconómicas de corto plazo– para fortalecer las estructuras productivas y superar los problemas de heterogeneidad estructural mediante la diversificación y la mayor incorporación de conocimiento. Las pymes latinoamericanas pueden transformarse en agentes importantes del cambio estructural y del aumento de la productividad. Un esfuerzo de esta naturaleza requiere de un cambio de enfoque en las políticas públicas hacia las pymes.
Para que estas sean efectivas, se necesita una mayor coherencia, articulación y coordinación entre las políticas de infraestructura, la provisión de servicios y las políticas sectoriales. En particular, las políticas en los ámbitos de financiamiento, competencias y formación, sistemas de innovación y difusión tecnológica, y las políticas de articulación productiva pueden ayudar a las pymes a superar sus barreras. Es necesario considerar las especificidades sectoriales, institucionales y territoriales. A su vez, su diseño debe de tomar en cuenta la heterogeneidad del conjunto de pymes en la región, ya que sus necesidades y potencial de desarrollo son muy diferentes. Para estas tareas hay que contar con instituciones capaces de liderar procesos complejos y con la flexibilidad para adaptarse a los cambiantes requerimientos del sector productivo.
Las perspectivas económicas de América Latina permanecen relativamente positivas, pero están sujetas a incertidumbre y volatilidad en el contexto externo. Después de casi una década de expansión continuada, únicamente interrumpida durante 2009, las proyecciones más recientes indican que el PIB regional crecerá 3.2% en 2012 y del 4.0% en 2013, lo que significa una desaceleración, al tiempo que se proyecta una caída de la inflación. En el corto plazo, este escenario supone un desempeño aceptable en comparación a la situación mundial y la continuidad de la estabilidad económica regional. El escenario global de base para 2012 y 2013 se caracteriza por una lenta expansión de la economía mundial, debido a los problemas fiscales, la fragilidad financiera y los altos niveles de desempleo en la zona euro. Adicionalmente, si bien la economía de Estados Unidos crece a tasas más altas que la zona euro, la consolidación económica aún es débil y persiste el riesgo de una contracción fiscal fuerte en 2013. A este bajo crecimiento del mundo desarrollado se suma cierta desaceleración de las economías de China e India, que han sido un motor importante para el crecimiento mundial, en particular para América Latina.
En el corto plazo, los riesgos se manifestarían principalmente por la vía comercial, pero existe espacio para la aplicación de políticas fiscales y monetarias que ayuden a amortiguarlo en caso que sea necesario. Este impacto es diferente entre los países según la diversificación de sus exportaciones, tanto en términos de productos como de destinos, y el tamaño y dinamismo del mercado interno. La potencial disminución en el corto plazo de los precios internacionales de algunas materias primas afectaría a muchos países que las exportan, no solamente por el deterioro de su balanza comercial, sino también por la reducción de sus ingresos fiscales, aunque representaría un alivio para los países importadores netos de alimentos y combustibles – en especial los de Centroamérica y el Caribe. Si bien América Latina enfrenta también el riesgo de un impacto por la vía financiera en el caso que se reviertan las entradas de capitales, la región ha fortalecido sustancialmente su posición en términos de reservas internacionales que representan en promedio alrededor de un 16% del PIB.
Muchos países latinoamericanos tienen niveles relativamente bajos de deuda externa, una composición poco riesgosa (en promedio para la región la deuda externa de corto plazo se situó cerca de un 15% de la deuda total) y buen acceso a líneas contingentes de liquidez internacional. Estos factores permitirían a la mayoría de los países evitar una contracción de la actividad económica por falta de financiamiento externo. Además, el buen desempeño macroeconómico y el manejo
prudente de las políticas macroeconómicas en los últimos años posibilitaron construir una posición sólida. Por un lado, existe margen para la aplicación de estímulos fiscales en caso de una caída en la demanda agregada, puesto que los niveles de deuda pública son relativamente bajos (39% del PIB en promedio), y los balances presupuestarios están, en general, bastante equilibrados (-1.8% del PIB en promedio).
Por otro lado, desde la perspectiva de política monetaria, las expectativas de inflación se mantienen bien ancladas y los riesgos de sobrecalentamiento parecen controlados, entre otras razones por las medidas macroprudenciales y regulatorias adoptadas por diversos países en los últimos años. Por ende, existe margen para la aplicación de una política expansiva si la situación externa lo amerita. Sin embargo, importantes desafíos macroeconómicos pueden aminorar el ritmo de crecimiento económico en el mediano plazo y contribuir a mantener la baja productividad, la escasa diversificación productiva y la persistente heterogeneidad estructural. La resolución de los problemas estructurales en los países OCDE para superar la crisis abre un escenario de gran incertidumbre en los próximos años, porque las reformas y los cambios institucionales requeridos son en muchos casos de gran envergadura y lenta implementación. En un contexto de bajas tasas de interés en las economías más avanzadas, esta incertidumbre puede generar una alta volatilidad de los flujos de capitales y los precios de las materias primas, con posibles fluctuaciones en los tipos de cambio. Esto puede dañar la competitividad de ciertos sectores transables en la región, obstaculizar la diversificación productiva y condicionar la capacidad de crecimiento futuro.
Un incremento de las entradas de capitales en la región, como el que se registra en los últimos años, puede generar aumentos insostenibles del precio de algunos activos o una expansión excesiva del crédito, provocando desequilibrios macroeconómicos con repercusiones significativas para el crecimiento económico. En caso de una moderación en los precios de materias primas por un enlentecimiento y cambio en la composición del crecimiento asiático, este escenario externo puede disminuir el espacio macroeconómico disponible para financiar algunas medidas que permitan superar las debilidades estructurales de las economías latinoamericanas, por ejemplo mediante inversiones en infraestructuras que aumenten la competitividad de todo el sector transable. Lo anterior pondría al descubierto las limitaciones de la estructura productiva y el actual patrón de crecimiento basado en muchos países en la exportación de recursos naturales, así como la debilidad por incorporar más valor agregado.
Por lo tanto, es necesario asegurar la coherencia entre las políticas de estabilización de corto plazo y las medidas estructurales para aumentar el crecimiento potencial. Una mayor integración regional constituye una respuesta efectiva al menor dinamismo de la demanda de los países desarrollados. Además, permitiría desarrollar ventajas prudenciales dinámicas en sectores y actividades no tradicionales y aumentar la diversificación exportadora. Frente a los riesgos de apreciación cambiaria y la
volatilidad de los precios de las materias primas, la política económica cuenta con diferentes herramientas – incluidas las intervenciones cambiarias y regulaciones macroprudenciales, así la política fiscal – que pueden aumentar la competitividad del resto del sector transable, según las causas y características de las apreciaciones. A su vez, se puede promover inversiones en infraestructuras, innovación y capital humano que favorezcan la transformación y diversificación productiva. Instituciones e instrumentos fiscales, como los fondos de estabilización y las reglas fiscales, pueden ser útiles en amortiguar las fluctuaciones cambiarias así como generar el espacio fiscal sostenible para las inversiones adicionales que ayuden a la competitividad.
Para mantener y consolidar los avances en la reducción de la pobreza y la desigualdad de los últimos años hay que incrementar el nivel de crecimiento potencial y hacerlo más inclusivo. La mayoría de los países latinoamericanos han logrado combinar las tasas más altas de crecimiento económico de los últimos años con una reducción en la pobreza y la desigualdad, gracias a más y mejores políticas sociales y el incremento de los salarios gracias a mercados laborales dinámicos. Estos avances son importantes, particularmente considerando que a nivel mundial la tendencia ha sido un incremento en la desigualdad, pero los desafíos siguen siendo grandes para la región. La región sigue siendo de las más desiguales del mundo y un 31% de la población continúa siendo pobre. Por lo tanto, se requiere aumentar los niveles de crecimiento y hacerlo más inclusivo. Para cambiar el patrón de crecimiento en esta dirección, los gobiernos de la región requieren invertir más en educación para incrementar las capacidades y ampliar las oportunidades, infraestructura para aumentar la competitividad, innovación para facilitar la incorporación de conocimiento, y en general mejorar las regulaciones y el clima de negocios. Las prioridades de reforma varían país por país, pero el reto de lograr niveles de crecimiento más altos e inclusivos es común a casi todos.
En este contexto, las pymes representan actores claves para incrementar el crecimiento potencial de América Latina. Estas empresas se caracterizan por una gran heterogeneidad en su acceso a mercados, tecnologías y capital humano, así como su vinculación con otras empresas, factores que afectan su productividad, capacidad de exportación y potencial de crecimiento. Por un lado, constituyen un componente fundamental del entramado productivo en la región: representan alrededor de 99% del
total de empresas y dan empleo a cerca de 67% del total de trabajadores. Por otro lado, su contribución al PIB es relativamente baja, lo que revela deficiencias en los niveles de productividad de las mismas. Por ejemplo, las empresas grandes en la región tienen niveles de productividad hasta 33 veces la productividad de las microempresas y hasta seis para las pequeñas, mientras que en los países OCDE estas cifras oscilan entre un 1.3 y 2.4 veces.
Mientras que solamente cerca de 10% de las pymes latinoamericanas exportan parte de su producción, en Europa la fracción de pymes exportadoras asciende al menos a 40% del total. Las pymes en América Latina forman un conjunto muy heterogéneo, que varía desde las microempresas de autoempleo en situación de informalidad hasta la empresa innovadora con alta eficiencia y capacidad de exportación. Con la aplicación de políticas coherentes y coordinadas, las pymes podrían ser agentes del cambio estructural a través de su contribución al aumento de la productividad. Esto permitiría complementar las economías de escala de las grandes empresas, favoreciendo la creación de aglomeraciones productivas, y contribuyendo a la inclusión social aumentando los ingresos de las microempresas y reduciendo su vulnerabilidad. Lo anterior significaría superar varias de las debilidades estructurales de las economías latinoamericanas, puesto que las pymes son componentes claves, pero débiles de la misma.
Las políticas públicas deben facilitar el desarrollo de las pymes y eliminar las barreras a las que se enfrentan, lo que permitiría cerrar las brechas con otras empresas, con el objetivo de que actúen como agentes del cambio estructural. Para lograrlo, las políticas de pymes deben considerar cuatro factores relevantes. En primer lugar, más que su dimensión, un problema frecuente de estas empresas es su aislamiento, que las deja imposibilitadas de añadir en su producción la escala y especialización
necesarias. Por esto, a menudo las políticas son más efectivas cuando se enfocan sobre el aglomerado o la cadena productiva en su conjunto del que las pymes forman parte. La heterogeneidad de las pymes implica que las políticas deben calibrar su intervención al tipo de empresa, diferenciando entre las necesidades de política que puedan tener, por ejemplo, las microempresas que operan en el mercado local o un aglomerado incipiente de empresas competitivas y exportadoras. No existe una receta común y las intervenciones deben ser específicas a la cadena productiva, aglomerado o región.
En segundo lugar, dadas las importantes interacciones y complementariedades entre políticas, se requiere de una coordinación significativa entre políticas sectoriales, así como políticas de infraestructura y provisión de servicios para poder resolver los cuellos de botella relevantes para el desarrollo productivo de las pymes y su entorno. En tercer lugar, combinada con esta mayor coordinación horizontal, también es necesaria una mayor coordinación vertical, por el papel que juegan los actores locales y regionales en las políticas de apoyo a aglomerados y cadenas productivas a nivel subnacional. Por último, considerando su extenso período de maduración, las políticas deben ser específicas, con objetivos claros y sostenidos en el tiempo. Más que intensivas en recursos financieros, estas políticas deben proveer insumos y servicios específicos y contar con mecanismos
de monitoreo y evaluación que permitan corregirlas y prefeccionarlas.
Se necesita una mejor articulación entre los actores económicos e incrementar la eficacia y eficiencia de las instituciones de apoyo para aumentar la productividad y la competitividad de las pymes en la región. La creación de espacios de cooperación entre firmas estimula la generación de ventajas competitivas y externalidades que contribuyen a consolidar y dinamizar los procesos de modernización empresarial. En un contexto de restricciones financieras que limitan el margen de acción de las políticas públicas y la necesidad de inversiones, muchas veces por encima de la capacidad de una empresa individual, la incorporación de acciones asociativas en los esquemas de fomento a las pymes ofrece una oportunidad para reducir costos operativos de los programas. Esto permite compartir el costo fijo de las actividades de apoyo entre un número mayor de
beneficiarios, y aumentar así la eficiencia y cobertura.
Estas iniciativas deben tener un plan de negocios predecible en el tiempo, lo que precisa de un marco regulatorio que incluya un sistema de seguimiento con un conjunto de ormas, en un ambiente macroeconómico propicio. A partir de las experiencias exitosas en la región y en los países de la OCDE es posible identificar un conjunto de condiciones básicas asociadas a un buen desempeño y la aplicación efectiva de los mecanismos de articulación productiva: i) integración de estos a los mecanismos de política industrial y de innovación, y a la estrategia nacional de desarrollo; ii) descentralización operativa de los instrumentos para mejorar el acceso de los beneficiarios en todas las áreas geográficas de los países; y iii) voluntad de todos los actores, en especial de los del sector público, para poner en marcha procesos participativos para definir planes de acción consensuados con metas de corto, mediano y largo plazo. Los principales objetivos de los programas asociativos de apoyo a pymes se orientan a la difusión de información sobre mercados y tecnologías, la adopción de nuevas técnicas y tecnologías, la búsqueda y el desarrollo de procesos de intercambio y complementación de recursos, conocimientos y habilidades, así como consolidación de una base de confianza que facilite instancias de encuentro y diálogo entre los actores. Algunas de las formas más populares de articulación productiva en la región son las redes de empresas, los clusters, y programas que incorporan aspectos competitivos de los territorios.
La integración de los aglomerados productivos a cadenas globales de valor (CGV) presenta oportunidades como desafíos a las pymes y su entorno productivo en la región. La estructura productiva internacional se ha orientado en las dos últimas décadas hacia sistemas internacionales de producción integrada. Esta segmentación del proceso productivo permite abrir a las pymes de la región nuevas oportunidades de acceso a mercados, en particular a aquellas que operan en mercados internos pequeños.
La integración de los clusters y redes de empresas a cadenas globales de valor puede contribuir a diversificar exportaciones, generar nuevos empleos y adquirir capacidades tecnológicas adicionales de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, fortaleciendo así la competitividad. Sin embargo, sus efectos distributivos y de derrames sobre las economías internas no son iguales en todos los casos. La posibilidad de las pymes de beneficiarse de una mejora (upgrading) en el producto, proceso de producción, o función dentro de la cadena depende de factores tales como la gobernanza de esta y las características específicas del sector.
A pesar de los retos que estas estrategias presentan, los gobiernos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y empresas transnacionales de la región están expandiendo sus actividades y sus programas para apoyar la inserción de las pymes de la región en CGV a través de diversas políticas. Entre estas se encuentran, por ejemplo, los programas de desarrollo de proveedores, el mejor acceso a información sobre mercados externos y cadenas existentes en el país, así como programas de capacitación en las universidades y empresas para brindar competencias específicas requeridas en las distintas etapas de producción al interior de la cadena. Las consideraciones anteriores definen las principales características de un marco de políticas para las pymes que combina elementos de las políticas industriales y de desarrollo regional, pero existen también sinergias con otras áreas de políticas. Tres terrenos de intervención son especialmente útiles para resolver los cuellos de botella para el desarrollo de las pymes en América Latina: el acceso al financiamiento, las políticas de innovación y tecnológicas, en particular el acceso a tecnologías de la información y comunicación (TIC), así como el desarrollo de competencias y capital humano.
El acceso al financiamiento es una de las principales barreras que enfrentan las pymes para su desarrollo. Sólo cerca de 12% del crédito total en la región se destina a las pymes, en contraste con los países de la OCDE, donde reciben 25%. Una de cada tres pequeñas empresas en América Latina identifican el acceso al financiamiento como una restricción seria. Las pymes están también en desventaja frente a las grandes empresas en cuanto al costo de financiamiento bancario a largo plazo, pues obtienen
tasas de interés mucho más altas, que en ocasiones duplican el costo de capital de las empresas de mayor tamaño en varios países. Esta diferencia es atribuible, en parte, a la transición del modelo de crédito en la región, que ha pasado de un esquema de banca relacional a otro de banca multiservicio. La transición no provocó una caída del margen de interés neto en América Latina (8.6%), que continúa siendo considerablemente mayor que en la OCDE (2.7%). Esto indica problemas en la estructura financiera y el grado de competencia. Otros elementos, como la persistente asimetría de información entre el sector financiero y las pymes, así como la carencia de colateral, señalan la necesidad de diseñar instrumentos que provean soluciones innovadoras a los requerimientos de las empresas según su sector de actividad, su etapa de desarrollo y su potencial estratégico.
Para suplir el escaso crédito de largo plazo de los bancos comerciales, las instituciones financieras públicas están incrementando su apoyo a través de varios instrumentos tales como la provisión de garantías, líneas de crédito a largo plazo y otros adaptados a las necesidades de las pymes. Estas instituciones financieras tienen una amplia participación en los sistemas bancarios de América Latina, que abarca 23% (USD 600 000 millones) de los saldos totales de la cartera de créditos, gracias a un crecimiento sostenido del 15% anual entre 2000 y 2009. Esto les ha permitido incrementar también considerablemente la cobertura de los sistemas nacionales de garantía. Una novedad interesante es la creciente oferta por la banca de desarrollo de paquetes de servicios financieros que, además de créditos y garantías, incluyen productos como tarjetas de crédito, sistemas de transacciones electrónicas y factoraje (factoring).
Estos servicios brindan beneficios específicos para las pymes, en especial para aquellas integradas a cadenas de valor, favoreciendo una mayor liquidez, mejorando su flujo de caja y reduciendo el riesgo de morosidad. Para facilitar la creación de nuevas empresas y brindar mayor acceso al crédito para empresas nacientes que encuentran dificultades por falta de un historial crediticio, los gobiernos en la región han diseñado iniciativas específicas para las distintas etapas de desarrollo de la empresa (gestación, inicio, crecimiento, consolidación). Programas como Innovar de la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP) en Brasil, el Programa de Emprendedores de Nacional Financiera (NAFIN) en México y la Red Capitalistas Ángeles de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) de Chile combinan diferentes instrumentos de apoyo técnico y actores (incubadoras, capital semilla, capitalistas ángeles, y capital riesgo) para favorecer nuevas modalidades de inversión de largo plazo.
En materia de innovación, las pymes enfrentan grandes restricciones y tienen un desempeño pobre, que se agrava por las restricciones existentes en otras áreas. En parte, esto es atribuible a su menor tamaño y a las menores posibilidades de usar productivamente las tecnologías. Dado los altos riesgos asociados a las actividades de innovación, es necesario que las pymes se asocien y vinculen más con otras empresas para que puedan innovar. Las dificultades de acceso al crédito y la escasez de personal cualificado también obstaculizan la conducta innovadora de las empresas en América Latina. Además, estas tienen un bajo nivel de vinculación con los agentes de los respectivos sistemas nacionales de innovación, lo que ratifica la importancia de coordinar diferentes políticas sectoriales para aumentar la capacidad sistémica de las pymes en esta materia. Se requiere mejorar el diseño de políticas públicas que favorecen la innovación, así como la introducción y utilización de tecnología en las empresas en la región, en especial en infraestructura, inversión en laboratorios básicos, formación de recursos humanos para aprovechar y el establecimiento de programas específicos de fomento a la innovación empresarial enfocados en las pymes.
El uso más intensivo de las TIC puede ayudar a que las pymes eleven su competitividad, se inserten con menores costes en los mercados internacionales y mejoren su gestión. Sin embargo, mientras que el acceso de las pymes en América Latina a las TIC básicas como telefonía móvil y fija es similar al de las empresas grandes, persisten brechas mportantes en las tecnologías más avanzadas como poseer una página web o intranet. Por ejemplo, 49% de las empresas pequeñas tienen página web en Argentina, en comparación con 83% de las empresas grandes. La brecha es más amplia en Brasil, Chile y Colombia. El acceso a banda ancha fija en la región es fundamental para facilitar un uso eficiente y productivo de las TIC, pero su incorporación está muy por debajo de los países y regiones más desarrolladas. Hay un espacio importante para las políticas y estrategias orientadas a incrementar la infraestructura y mejorar las condiciones de accesibilidad y calidad de servicio. Aunque la mayoría de los países latinoamericanos tienen una agenda digital como parte de las políticas de difusión tecnológica, solamente en 11 se incluye un componente sobre el uso de las TIC en el sector productivo.
El rezago que tiene la región en materia de educación y competencias es otra de las principales brechas a que se enfrentan las pymes. Los bajos niveles de formación de la fuerza laboral y del empresariado, los problemas asociados con el abandono escolar y los pobres resultados alcanzados en materia de calidad, que se reflejan en las mediciones del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes de la OCDE (PISA), configuran una elevada barrera al desarrollo de las pymes y el aumento de su productividad. Adicionalmente, la región tiene una importante desconexión entre las competencias que demanda el sector productivo y la formación que provee el sistema educativo. En casi 37% de las empresas de la región se considera la dificultad para encontrar trabajadores bien formados como uno de sus principales obstáculos. Esta cifra es superior a la media
mundial y a la de otras regiones en desarrollo.
Para superar las trabas descritas se requiere una mayor articulación entre el sistema educativo y el sector productivo. Las pymes están frente a un gran desafío relacionado con las deficiencias formativas en la región, que restringen su desarrollo y el aumento
de su productividad. La recomendación clave y de carácter transversal para las políticas públicas es desarrollar y fortalecer la conexión de los sistemas educativos y de formación profesional con el sector productivo. Esto requiere de un diálogo fluido entre empresarios, trabajadores y formadores para desarrollar mecanismos que anticipen las demandas de competencias del mercado laboral. Los países de la región deben promover itinerarios formativos que combinen la presencia en las aulas con la formación en el puesto de trabajo y acompañen a los trabajadores durante su vida adulta.
Fortalecer el ámbito de las “competencias blandas” en el currículo formativo es otra prioridad, incluidas competencias generales y transversales que permitan integrarse al ámbito rofesional, adaptarse a las exigencias cambiantes del mercado laboral y a entornos de trabajo con mayor presencia de tecnologías. Por último, es importante establecer o fortalecer la institucionalidad y los esquemas de incentivos para que las pymes lleven a cabo acciones de formación interna del trabajador y participen más en los programas de formación provistos de forma externa. Es necesario trabajar en el establecimiento de redes de pymes para activar sinergias y aprovechar las economías de escala, el desarrollo de marcos de incentivos fiscales para la formación, y el uso de las TIC para la formación.
Article source: http://www.infolatam.com/2012/11/16/perspectivas-economicas-de-america-latina-2013-politicas-de-pymes-para-el-cambio-estructural/
